2025年8月25日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》（下稱《意見》）。《意見》明確指出，要利用碳市場機制應對氣候變化、加快經濟社會發展全面綠色轉型。

《意見》為2024年1月重啟的全國溫室氣體自愿減排機制(CCER)提出了建設目標：2027年全國溫室氣體自愿減排交易市場實現重點領域全覆蓋；2030年將建成誠信透明、方法統一、參與廣泛、與國際接軌的全國溫室氣體自愿減排交易市場，形成減排效果明顯、規則體系健全、價格水平合理的碳定價機制。

CCER2.0：林業碳匯“慢半拍”背后

林業碳匯是CCER機制的主要交易品種之一。

得益于中國實施的森林保護和大規模植樹造林及生態恢復項目，中國森林覆蓋率逐年上升。在中國生態系統碳匯增長的大背景下，“種樹賣空氣”、“將大氣中二氧化碳固定在土壤或生物體中以實現碳匯效益”、“林業碳匯”成為自愿碳市場的熱門話題，被社會和輿論寄予厚望。

但不可忽視的是，林業碳匯相比起減排與可再生能源項目，面臨著土地合格性、非持久性等諸多問題，并不可能一蹴而就。

中國是全球最早參與林業碳匯交易的國家之一。2012年啟動的CCER就將造林與再造林、森林管理等林業碳匯項目納入交易體系。但由于機制存在市場供給及項目信用的問題，2017年CCER第一階段暫停，在100多個開發的林業項目中，僅有3個林業項目成功登記注冊。

2024年CCER機制重啟以來，吸取了2012年第一階段林業碳匯發展中的經驗教訓，將科學有序開發林業碳匯作為林業CCER發展的主基調，在第一批公布的方法學中，僅列入造林與再造林、紅樹林營造兩個林業碳匯方法學。

截至2025年8月27日，共有58個林業碳匯項目完成或正在進行項目公示，7個項目通過了第三方機構的審定，其中漠河林業局大興安嶺地區生態林造林碳匯項目于8月27日經過國家審核員審核，正式成為CCER重啟后登記的首個林業碳匯項目。

與2024年底登記的第一個減排與可再生能源CCER項目相比，林業碳匯項目登記時間足足落后了8個月。而且在國家審核員審核后，4個林業碳匯項目被終止，林業碳匯項目開發周期長、難度大，其復雜性與挑戰性可見一斑。

從林業碳匯CCER項目緩慢的進程中，可以看到國內林業碳匯發展過程中依然存在的一些問題。

首先是地方政府和項目開發方對于林業碳匯風險和不確定性的忽視，這是普遍存在的。

項目業主高估林業碳匯，誤認為增加森林面積，就能獲得森林碳匯，進而高估林業碳匯市場前景，不計成本地進行林業碳匯項目的開發。在已經公示的項目中，不少項目的年碳匯量在2000噸以下，甚至一個項目的預計年度碳匯量僅為每年20噸。這樣的碳匯規模，如果扣除項目開發的費用，大概率不會帶來收益。

其次，林業碳匯項目開發過程中涉及眾多利益相關方，林地權屬與碳匯權屬結構復雜。

在26個林業碳匯項目的公眾意見征集中，林地權屬成為焦點問題。例如，“缺少林權證明文件”、“授權代表及業主信息不全”、“無法證明林權授權”等問題，是項目中普遍存在而這些問題的解決與林權制度改革等政策推進息息相關。

最后，林業碳匯項目的開發和審定核查都有專業性門檻。

如果專業能力不足，極易導致在開發和審定核查中，難以對沒有具體規定但現實存在的問題做出專業判斷。目前41個林業碳匯項目公示完成，但仍未完成審定機構的審定報告，由此可以看出審定操作中技術障礙還有很多。

對于自愿碳市場的建設，《意見》延續了CCER重啟后堅持的林業碳匯“科學有序”發展的基調，強調自愿碳減排項目的誠信原則，《意見》要求自愿碳減排項目業主、審定與核查機構要恪守誠信原則，嚴格落實承諾事項，主動接受社會監督。這與《巴黎協定》下的國際統一碳市場建設和全球自愿碳市場格局重塑的方向高度契合。

地方碳試點林業碳匯面臨大整合

中國的林業碳匯交易自啟動以來，從主要參與聯合國清潔發展機制(CDM)和國際自愿碳市場交易為主，逐漸過渡到以CCER和地方碳市場試點交易為主。

雖然CCER具備相對較高的標準和影響力，受到市場的關注，但中國絕大多數林業碳匯項目交易，都還是在地方碳試點市場完成。

國際環保機構綠色和平與蘇州碳中和國際研究院今年發布的報告《減碳綠途：通向中國高質量林業碳匯交易之路》發現：在地方碳試點交易中，林業碳匯在廣東省碳普惠制核證減排量(PHCER)、福建省林業碳匯減排量(FFCER)等地方碳試點交易中形成了一定交易規模，重慶碳交易試點批準了一批林業碳匯相關的方法學，并有小規模的林業碳匯交易；這些地方碳試點的林業碳匯項目開發的標準和監督，都明顯低于CCER的相關標準和要求。

研究還發現，建立林業碳匯交易平臺，也是各地在進行林業碳匯開發試點中熱衷于開展的工作，在全國18個林業碳匯試點市（縣）中，大多數都有建立區域林業碳匯交易的計劃。

中國已經開始推動高質量CCER市場建設的步伐，林業碳匯的開發和交易將逐漸形成統一的市場。而地方碳試點中的林業碳匯項目，也有必要對標CCER標準和要求，提高地方碳試點中林業碳匯項目的信用。避免林業碳匯交易中的“劣幣驅逐良幣”。

《意見》對于統籌好全國碳排放權交易市場和有關地方試點開展的碳市場也提出了具體措施。鼓勵碳排放權交易試點市場在擴大覆蓋范圍、完善市場調節機制、創新監管手段、健康有序發展碳金融等方面先行先試，為全國碳排放權交易市場建設探索經驗。建立定期評估和退出機制，不再新建地方或區域碳排放權交易市場。這表明，未來地方碳試點交易中可以先行先試新機制，而非和國家自愿碳市場形成雙軌。

隨著自愿碳交易市場的定位逐漸清晰，中國自愿碳市場在承載減少碳排放，應對氣候變化職能的同時，還將承載生物多樣性保護和生態產品的價值轉化的職能。完善和提高自愿碳市場的信用水平，才能確保碳市場的可持續發展，也能夠推動中國自愿碳市場與國際接軌。