國家公園法下生態、發展與民生的協同之道

即將于2026年1月1日起施行的《中華人民共和國國家公園法》，為我國國家公園建設筑牢法治根基。這部法律秉持“以人民為中心”發展思想，錨定“生態保護、綠色發展、民生改善相統一”核心目標，契合我國國家公園多居民共存、多民族聚居的獨特國情。法律不僅明確了國家公園建設的價值導向與實踐準則，更圍繞保障原有居民權益、推動社區參與、完善生態補償等關鍵問題提供制度保障，助力國家公園從“生態庇護所”向人與自然共同繁榮的“生命共同體”進階，為踐行人與自然和諧共生的現代化提供了法治支撐與實踐路徑。

“人與自然和諧共生”是中國國家公園的特色和優勢

與美國、加拿大等國建立的荒野型國家公園不同，中國國家公園候選區往往分布著人口規模龐大的原有居民。首批5個國家公園內分布原有居民約22萬人，同時國家公園周邊還居住著生產資料分布在園內的社區居民。例如東北虎豹國家公園范圍內分布戶籍人口1.91萬人，此外周邊分布有耕地、林地等生產資料在園內的近7萬居民。根據第七次全國人口普查鄉鎮數據，首批5個國家公園涉及的鄉鎮（包括完全和部分分布在國家公園范圍內鄉鎮）共有264個，涉及常住人口380.5萬人。部分毗鄰區域不僅有大量的集體土地分布在園內，其經濟社會發展也與國家公園建設息息相關。

美國國家公園建立之初通過驅逐印第安人，將國家公園建設成“無人的荒野”。中國共產黨堅持以人為本、執政為民的執政理念，《國家公園法》第四條規定，國家公園建設應當“堅持以人民為中心的發展思想”，為在國家公園建設和管理中高度重視原有居民權益保障提供了根本遵循。國家公園建設過程中需充分尊重原有居民的鄉土依戀，尊重他們在國家公園范圍內的生產、生活和居住權，避免通過強制性遷移把國家公園建成“無人的荒野”。

擁有大量的原有居民不是中國國家公園建設的負擔，而是建設具有中國特色的人與自然和諧共生的國家公園的寶貴財富。中國國家公園不僅是生物多樣性寶庫，也是多民族文化活態博物館。首批國家公園內分布著藏族、羌族、黎族、苗族等至少26個少數民族，其中三江源國家公園藏族人口占比超97.0%，海南熱帶雨林國家公園黎族苗族達98.9%。《國家公園空間布局方案》中遴選的西北、西南、東北地區的國家公園候選區大多是少數民族聚居區。中國國家公園少數民族交融聚居、文化多樣性豐富這一特征，為中國建立人與自然和諧共生，精神文明和物質文明相協調的國家公園奠定了文化基礎，其價值主要體現在三個方面：一是少數民族在與自然長期共生中，形成了“神山圣湖”崇拜、生態禁忌等傳統生態智慧，成為維系區域生態平衡的隱性機制，為國家公園建設提供了低成本高效益的保護模式原型；二是保護好留存的眾多本土文化，有助于提升原有居民的歸屬感和對國家公園的認同感，為人地關系和諧的國家公園建設筑牢文化根基；三是國家公園內留存的眾多物質和非物質文化遺產具有重要的傳承和利用價值，是增益國家公園生態產品價值實現的重要資源。

“統籌保護與發展”是中國國家公園體系建設的必然要求

基于原有居民及當地社區長期與國家公園共存的現實，需要中國國家公園在實施最嚴格生態保護的同時，兼顧所在區域綠色發展和原有居民民生改善的訴求?！秶夜珗@法》第四條規定國家公園建設應“堅持生態保護第一、統籌保護與發展”“實現生態保護、綠色發展、民生改善相統一”，既是“以人民為中心”執政理念的具體體現，也是中國履行聯合國《生物多樣性公約》展現大國擔當的必然要求?！袄ッ?蒙特利爾全球生物多樣性框架”強調自然保護地應當保障原有民和本地社區權利，將其作為生物多樣性保護的履約核心指標之一。

首批5個國家公園在促進綠色發展和民生改善方面開展了積極探索。三江源國家公園通過“一戶一崗”機制聘用2.3萬名生態管護員，戶均年收入增加1.2萬-2.1萬元。大熊貓國家公園依托本地社區大力發展自然教育和生態體驗產業，致力于打造國家公園自然教育引領示范地。其中，四川片區2024年接待自然教育和生態體驗訪客超過440萬人次，創造直接經濟收入約2.6億元。東北虎豹國家公園通過與商業保險公司合作，建立了完善的野生動物損害補償機制，自2020年實施以來，已實現園區內野生動物肇事補償100%賠付，保障了社區居民基本權益。海南省印發《海南熱帶雨林國家公園社區建設專項規劃（2024—2030年）》，著眼于打造綠色發展社區體系。武夷山國家公園通過生態茶園建設、毛竹地役權管理和環武夷山國家公園保護發展帶建設提升了國家公園內外居民的經濟收益。

不容忽視的是，我國國家公園及候選區多分布于老少邊窮地區，其內部和周邊鄉村社區多面臨人口老齡化、勞動力缺失、生計單一、收入水平低等問題，可持續發展基礎薄弱、缺乏生計綠色轉型的內生動力?！秶夜珗@法》第二十九條規定“國家公園區域內原有居民的生產生活活動，應當以不超出現有規模和利用強度、合理改善生產生活條件為前提?！币虼?，國家公園內原有居民難以通過擴大傳統生計規模來改善生活，如果缺乏有效的生態補償和新的綠色生計機會，原有居民將面臨生計困境和返貧風險。

針對這一問題，《國家公園法》已提出解決方案，第三十八條規定“國家公園管理機構根據生態保護需要設立的生態管護崗位應當優先聘用當地居民”；第四十一條規定“在國家公園區域內開展經營性服務的，可以由國家公園管理機構以競爭性方式選擇服務提供者”，同時“鼓勵國家公園區域內原有居民參與前款規定的服務”；第四十七條規定“國家健全國家公園生態保護補償機制，根據國家公園規模和管護成效等合理確定財政轉移支付規模，并推進國家公園市場化生態保護補償工作”。這些法律條款為國家公園實現“實現生態保護、綠色發展、民生改善相統一”提供了法治保障。

在《國家公園法》引領下促進國家公園高質量發展

在《國家公園法》即將施行之際，建議立足“生態保護、綠色發展、民生改善相統一”目標，從理念、戰略、體制、制度、實踐五個層面建立促進區域綠色發展和民生改善的系統性方案。

理念層面，構建“人是自然的一部分”“人與自然生命共同體”認知體系，應強調原有居民作為國家公園生態守護者、文化傳承者和生態保護受益者的主體地位。

戰略層面，建議實施國家公園區域綠色發展戰略，在國家公園內創建人與自然和諧共生示范鄉村，引導原有居民參與自然教育、生態體驗等綠色產業發展；在國家公園周邊區域打造綠色發展環帶，形成“生態保護—綠色轉型—民生提升”的良性循環。

體制層面，建議在國家公園管理機構內設置專門的社區和地方事務協調部門，與地方政府協同推動區域綠色發展和民生改善。

制度層面，完善生態補償和社區參與機制，探索建立縱向、橫向和市場化補償相互補充，輸血式補償和造血型補償相結合的多元化補償機制；完善社區共管機制，保障原有居民的知情權、參與權、表達權、監督權，維護集體所有土地及其附屬資源權利人權益。

實踐層面，推動國家公園管理機構、地方政府、社會組織、企業、科研機構、金融機構等多方參與社區賦能，通過資金投入、技能培訓、產業扶持提升社區人力、物質、金融和社會資本，提升社區綠色發展內生動力。

從“生態庇護所”到“生命共同體”

建立人地和諧的國家公園社區，既是生態保護的必然要求，也是中國式現代化的重要標尺。當三江源國家公園牧民成為生態管護員，當大熊貓國家公園農戶化身自然導賞員，當武夷山國家公園茶農通過茶園生態改造獲得增值收益——這些鮮活實踐正不斷助力國家公園全民公益性的實現：從萬千生靈的生態庇護所，逐步升華為人與自然共同繁榮的生命共同體。

建立人地和諧的國家公園社區，本質是重構自然與文明的共生關系。當人與生物圈的共治理念在杭州世界生物圈保護區大會引發共鳴——中國正在走出一條區別于荒野保護的特色道路：以文化多樣性滋養生物多樣性，用社區可持續性保障生態保護可持續性。這或許正是“人與自然和諧共生”現代化最生動的注腳。

在中國推進國家公園體系建設進程中，只有將本土社區和原有居民從“旁觀者”轉變為“共建者”，讓生態紅利公平惠及守護綠水青山的人，才能真正筑牢生態文明的社會根基，為世界貢獻人與自然和諧共生的“中國方案”。（黃寶榮 胡學湉）

https://www.forestry.gov.cn/lyj/1/lcdt/20251211/652859.html